章剑生:我国行政模式与现代行政法的变迁

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   【摘要】现代行政法的变迁与行政模式之间的关系十分密切。从1949年至今,我国的行政模式发展大致还都能能 分为专断—压制型(1949-1979)、压制—缓和型(1979-1990)和缓和—参与型(1990-)还会阶段。在专断—压制型下,具有控权功能的现代行政法那么生存空间;在压制—缓和型下,具有治理工具型态的“行政管理法”逐渐形成;在缓和—参与型下,“缓和”减少了被委托人与国家之间的对抗,被委托人自由空间不断拓展;“参与”开放了行政过程,通过被委托人的参与提升了行政的合法性、合目的性。原有的“行政管理之法”逐渐嬗变为“管理行政之法”,亦即在确保行政权有效率行使的共同,又对人太好施必要之控制的现代行政法。

   【关键词】行政模式;行政管理法;公众参与;被委托人自由

   一、难题与方式

   自公元前221年秦至1912年中华民国前二千余年的帝制时代中,历朝历代所延续的“秦政制”基本那么实质性的变异。所谓“百代犹行秦政法”,大致是符合历史事实的。1912年还会的100余年是帝制后来开始 英语 向共和转型的时代,不可能 当时国家在客观上那么还会稳定、平和的社会环境,你这俩转型有成就但不不成功。所谓成就主还会指民主、共和观念的启蒙任务大体完成,国家权力分立架构也基本定型;所谓不成功是指国家权力的专制性格并那么根本改变。1949年至今的100余年,大致是前100余年实行“社会主义计划经济”体制和后100余年经济体制转向“社会主义市场经济”。但迄今为止,不可能 政治体制改革那么充分开启,“补钉式”的政治体制修补使得经济体制蜕变为“权贵资本主义”与“贱民资本主义”[1]混合的经济模式。

   新中国建立以来的100余年中,1979年是国家行政模式大转型的还会重要时点。尽管这次大转型是平和的,但前后国家行政模式的变化却相当明显。1979年还会随着国家法制建设工程启动而复兴的中国行政法(即相对于1949年前民国时期的行政法),与国家行政模式转型之间究竟处在那先 样的关联,不可能 在你这俩过程中两者之间的因果关系等难题,行政法学界另一几个劲鲜一群人问津。在1949年后的100余年中,“经济计划”与“阶级斗争”构成了国家行政的两大任务。除了“文革”10年外,行政不不删剪奉行“法律虚无主义”,但法律是被当作镇压被统治阶级的工具来使用的。以还会的政治势态所形成的高压式“阶级统治”中,作为控制行政权的现代行政法那么成立空间,甚至连行政法的概念不可能 也是不时需的。当时制定的《治安管理处罚条例》(1957)、《户口登记条例》(1958)等基本上不具有现代行政法之理念,更遑论所谓的“行政诉讼”、“正当法律任务管理器运行”和“国家赔偿”等控制国家权力的具体法律制度。在“有国家无社会”的状态下,国家以经济计划和单位体制直接不可能 间接统治着每还会人。自1979年后来开始 英语 至今的经济体制转换过程中,以宣告剥削阶级作为还会阶级被消灭为标志,国家控制被委托人的手段从“统治”转换为“治理”。关于“治理”的含义,罗茨(R. Rhodes)认为,治理是因为着分析“统治的含义有了变化,是因为着分析你这俩统治过程,是因为着分析有序统治的条件不可能 不同于还会,不可能 以新的方式 来统治社会”。[2]从那时后来开始 英语 ,国家逐渐具备了“治理”的内涵,而与单纯的“统治”渐行渐远。

   新的经济体制还都能能 成功,行政模式的转换(实质性的政治体制改革)是极其关键的。为此,国家行政不断实施自我革新,且至今不息。[3]你这俩革新不仅仅是机构数量上的大幅缩减,更重要的是政府职能转变带来或多或少新理念,如依法行政、公开决策、正当任务管理器运行、合法性审查、政府信息公开等等。行政体制改革和行政职能转变,必然是因为着国家行政模式的转型。类似于,国家行政一旦接受依法行政的理念,那么原有的以上级政策为中心的行政模式时需转换到以法为中心的行政模式,不可能 说从面向权力的行政模式转换到面向权利的行政模式。人太好你这俩行政模式转换有快有慢,有时不可能 还会停滞甚至倒退。还会 ,国家行政模式的转换与现代行政法的建构不可能 成为无法改变的客观事实。

   基于美国学者诺内特和塞尔兹尼克的“法律三类型论”的启发,[4]笔者将1949年还会中国行政模式划分为“专断—压制型”、“压制—缓和型”和“缓和—参与型”。藉此方式 对100余年来有关行政及法的历史作简要埋点,试图论证过去100年中先后出现 的你这俩行政模式,进而归纳出部分行政模式的型态,还会 重点讨论正在形成过程中的“缓和—参与型”行政模式与现代行政法之间的互动以及积极影响。最后不可能 给出的结论是:(1)在“专断—压制型”行政模式中,因被委托人的自由受到严重压制,是因为着以控制行政权为核心的现代行政法那么生存的空间与土壤;(2)在“压制—缓和型”行政模式中,不可能 被委托人自由获得一定的空间,由此产生了控制行政权的社会需求不可能 压力,镌着“行政管理法”印痕的现代行政法(学)渐渐生成。[5](3)在当下正在形成的“缓和—参与型”行政模式中,被委托人自由在国家收缩“领地”的过程中获得了进一步扩大的空间,成为限制行政权膨胀的社会力量。现代行政法吸收了几滴 大陆法系和英美法系行政法中的先进理念与制度,用以对其原有的“行政管理法”框架予以改造,使之更加具有现代行政法的性质与型态。[6]

   二、行政模式的类型

   (一)专断—压制型(1949-1979)

   从1949年10月后来开始 英语 ,不可能 政治斗争的时需,国家通过动员人民群众掀起还会又还会政治运动,到十年“文革”达到了顶峰。在你这俩过程中,一方面国家动用暴力机器压制被委托人自由,被委托人面被委托人一次又一次地被国家动员起来,成为国家实现特定政治目标的力量和工具。你这俩时期的行政模式还都能能 称之为“专断—压制型”。

   1.专断—压制型的基本型态

   专断—压制型是将被委托人自由挤压到极致的你这俩行政模式。它的基本型态是“恣意”,在行政法(不可能 你这俩行政模式下有行政法得话)上表现在以下几个方面:(1)对被委托人不利的决定不公示理由,具有神秘性。在官方发布的文书中,它通常使用的句式是“经研究决定……”。(2)行政权力行使的实体性规则十分简陋,任务管理器运行性规则稀缺,对行政权力的控制是通过上下级之间的“命令—服从”关系完成的。(3)行政权力缺少明确的边界,具有不受限制的扩张性,即使纯粹的私人空间,行政权力也是还都能能 随意进出的。在专断—压制型行政模式中,“权力主义要求下级遵守纪律,还会 过低对民众的有效保障或民众表达其利益的不可能 ;无序表现在地区和功能方面的指挥路线纷繁繁杂地交织在共同。”[7]还会 ,对被委托人而言,权利与自由不不具有和联 俱来的“火山岩石石”属性,还会国家恩赐的,还会 国家是随时还都能能 撤销的。行政权力一旦受到来自被委托人的挑战,国家就会进一步强化对挑战势力的压制,而都有稀释挑战的力量不可能 “招安”挑战者,更不不说通过谈判协商实现你这俩互利共生。在还会的政治文化中,被委托人行使权利和享受自由是以国家“批准”为前提的,并由此框定了“先国家后被委托人”不可能 “有国家才有被委托人”的关系。基于国家的时需而限制、剥夺被委托人的权利和自由,在逻辑上也就顺理成章了。以户籍制度为例,国家通过法律将公民分为“城里人”和“乡下人”,并分别设置了两套不同的权利与义务体系。国家把“城里人”固定在还会单位之中,而把“乡下人”固定在一块土地之上。国家控制被委托人的基本方式 是将其置于他无法摆脱的生存关系之中—单位不可能 土地,被委托人若离开单位不可能 土地,将不不可能 生存下去,以此实现控制被委托人的目的。由此可见,专断—压制型行政不不无视国家之外的或多或少利益诉求,还会将不同的利益依照你这俩标准作了不同的层级安置,从而形成还会不同利益之间优先保障的等级体系而已。

   2.专断—压制型行政模式的“复兴”是因为着

   如前所述,专断—压制型行政模式是相对于帝制时代行政模式的你这俩复兴。你这俩复兴的是因为着主要有:(1)源于1840年鸦片战争以来“富国强民”、“救亡图存”的外在压力。人太好你这俩压力因抗日战争胜利而减缓,但并那么从根本上消解。(2)源于1949年以来国际上“还会阵营冷战”与国内“还会阶级斗争”的双重压力。抗美援朝的胜利暂时解除了美国的威胁,但“冷战”显示了西方国家的威胁仍然处在。所谓国内敌对势力的处在,也使得国家始终处在深层警惕状态。(3)源于计划经济体制下国家权力全面垄断社会资源的分配,从而形成了“不服从者不得食”的生存法则。

   作为专断—压制型行政模式“复兴”的动力之源第一、第二两方面,因历史知识不可能 普及,而不不赘述,但作为动力之源的第三方面则时需多言几句。上个世纪100年代初,国家通过对社会的改造与公共服务的提供,“中共组织慢慢地渗透到社会中,树立行为的模范角色,规定思想活动,禁止被委托人的异已倾向。”[8]而100年代初期《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》实施则具有多重标志性意义,其一是“稳定”压倒了一切(包括被委托人的自由与权利)。在还会的背景下,行政权的范围因形势所需被无限放大,而被委托人的自由与权利则随时不可能 被国家撤销。“压制最显著的形式还会为了确认支配权、镇压离经叛道或平息抗议而无限制地使用强制。”[9]被委托人的自由与权利生存空间被挤压到了最低限度,或多或少特定时期几乎接近零。专断—压制型行政的绝对状态表现为,即使那么了“专断与压制”,国家都还都能能 维持专断—压制型行政所追求的治理状态,而还会结果是被委托人丧失“独立性”。在你这俩行政模式下,被委托人就如同各就各位的乐队成员,时需在一根绳子 指挥棒下吹奏弹唱,必须各吹各的调,还会 就会离开做乐队成员的资格。不可能 说这也是你这俩“政治参与”得话,那么它是“压力之下”的参与,是将被委托人作为工具和手段的参与。在你这俩行政模式中,被委托人被牢固地安顿在社会关系的某还会结点上,成为由国家掌控棋盘之中的一只卒子。被委托人不断地被国家动员起来,成为国家实现某一阶段政治目标的工具。而国家一旦实现了既定政治目标,被委托人便不再具有重要性从而离开政治参与的不可能 和能力,如1970年代“上山下乡”运动中的知识青年即是典型例证。

   3.专断—压制型与治理

   上个世纪100年代农业集体化后,农民被委托人只好依赖于集体经济组织,并从它那里获得基本生活资料。还会以“生产大队—生产小队—家庭还会人”为基本关系的人民公社制度,采用你这俩“叠床架屋”式的治理技术,使被委托人更加依赖于集体经济组织,并服从其支配。在城镇,居民同样也归属于某还会单位(如工厂、国家机关、学校等),并从单位那里每月领取国家发给的工资及各种基本生活时需的票证(如粮票、布票等)。还会人那么单位是因为着分析他领必须工资及票证,也就是因为着分析基本生活时需得必须保障。上述状态说明:国家权力向社会全面渗透达到了空前绝后的程度,无论是农民还是城市居民,人太好被委托人在表皮上十分“自由”,但被委托人时需承受来自国家正式制度的多重压力和束缚。人太好工人和农民在政治上被赋予主人地位,但大伙实际上仅仅被国家作为政治运动中与敌对势力斗争的工具,大伙受国家全面控制的状态那么改变。

在政治上,“阶级矛盾”是你这俩时期社会的主要矛盾,阶级压迫是专断—压制型行政模式的核心内容。在阶级斗争的年代里,被委托人被你这俩政治标准划分为敌、我还会阵营,但无论是敌我矛盾还是人民内部内部结构矛盾,国家采用的治理方式 都有专断—压制,如有不同那也还会表现在专断—压制结果上的差异;而相同之处则是所有专断—压制不仅针对被委托人的行为,还会 还直指被委托人的思想,即使是对行为的惩罚最终也是服务于对人的思想改造。在组织上,专断—压制型行政模式除了正式的国家行政体系外,更多是依赖人民公社、生产大队以及由国家行政体系衍生出来的各种组织,如妇联、共青团、民兵组织、居民委员会、中小学校、治保委员会等。在相当程度上,更多的是非国家组织系统履行着专断—压制型行政的任务。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/68967.html 文章来源:《当代法学》2013年第4期