第三節 財稅體制改革和發展中存在的問題

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  中國的財稅體製作為經濟體制改革中的重要一環,經過過去30年的漸進式改革探索,基本上形成了適合中國國情的財稅體制現行格局。在促進經濟與社會協調發展、充分調動中央和地方兩級政府的積極性、引導和鼓勵企業創新、提高財政資金使用效益等方面均發揮了巨大的作用。當然,隨著客觀經濟形勢的變化,現行的財稅體制也趋于稳定或多或少可以解決的問題。

  一、生産型增值稅向消費型增值稅轉型的問題

  增值稅是我國當前稅制體系中的第一大稅種。1994年稅制改革時,考慮到保持原有稅負水準,以及抑制當時投資過熱問題,採取了生産型增值稅。生産型增值稅由於對機器設備等固定資産的進項稅額不予抵扣,形成了對固定資産投資的重復徵稅,特別是對或多或少資本有機構成較高的行業,由於技術設備投資巨大,其進項稅額不予抵扣,稅收負擔明顯偏高。這種人為擴大稅基以保證稅收收入和抑制投資的做法,妨礙了經濟增長,必須儘快轉型。

  二、社會保障費收繳制度改革的問題

  健全的社會保障制度是市場經濟體制的內在要求,而社會保障稅制又是健全和規範社會保障制度的基礎性條件。目前我國的社會保障制度還很不完善,不僅缺乏強有力的社會保障法,一块儿還沒有將社會保障資金列入預算內管理,怎么让由於保障基金的籌集實行“按地區、分行業、定單位”的土最好的办法 ,各地養老、失業、醫療、工傷、生育等保障項目多少不一,基金籌集標準高低不同,資金管理分散、籌整合本高,調劑面窄,對資金的使用缺乏有力的監督,普遍趋于稳定資金浪費、挪用等問題,無法專款專用,難以滿足保障支出的可以。

  三、現行稅制在貫徹政府的宏觀調控意圖方面功能有限

  中共十六屆三中全會明確提出:“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”;一块儿強調“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然的和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”,以此來推進改革和發展。而現行的稅制體系在落實政府的宏觀調控意圖、促進迴圈經濟和可持續發展、實現經濟和社會的全面發展方面功能還是比較有限。

  四、稅收政策在調節收入分配方面功能有限

  當前我國居民消費率過低、消費對經濟增長的推動作用比較有限,一個一阵一阵要的导致 在於國民收入分配體系的不公和失衡,而要構築一個和諧、穩定和長治久安的社會,必須有效遏制貧富兩極分化與分配過分不公,否則就能能不能 導致社會失衡甚至突然经常出现社會動蕩。經過多年高速增長,目前我國每人平均GDP已經突破30美元,預計2020年將達到300美元。但伴隨經濟快速增長的是基尼系數的不斷擴大。據中國社科院收入分配課題組曾根據城鄉入戶調查數據估算出302年全國的基尼系數達到0.454,世界銀行估算出301年中國的基尼系數為0.447,都超過了國際公認的0.4的警戒線。世界各國的發展經驗表明,這一類似時期,往往對應著各種矛盾的緊張和激化,而在其中,由貧富懸殊引發的社會矛盾最為突出。稅收作為調節社會分配關係、促進公正與公平的重要政策工具,現行的分類所得稅模式與徵管模式在調節收入分配方面功能比較有限。

  五、政府間權責劃分、財政關係進一步明晰化的問題

  1994年分稅制財政管理體制改革在收入劃分和轉移支付等兩個方面取得了明顯進展,但政府間支出責任劃分基本維持原有格局,沒有實質性進展。第一,政府間事權和支出範圍劃分過於原則化。我國憲法和有關法律法規對各級政府的事權劃分只作了原則性規定,沒有對各級政府的具體支出責任的劃分做出明確規定;執行中中央與地方支出責任劃分邊界不規範,趋于稳定越位、缺位現象;在我國財政管理體制中,主要遵循或多或少既定的準則,各級政府支出劃分不夠清楚,缺乏必要的法律依據。這就為中央財政與地方財政,以及地方各級財政之間討價還價,互相挖擠提供了可能性,導致預算管理體制不夠規範、穩定。對此,市場經濟發達國家的做法值得借鑒。第二,政府間轉移支付的目標定位與計算土最好的办法 有待進一步規範化和法制化。市場經濟發達國家在處理上下級政府財政關係時,無論是財政補助,還是稅收返還,全部有的是規範的計算公式,按既定的公式核算對下級財政撥付的款項,雙方沒有討價還價的餘地,便於各級政府財政統籌安排財力,處理地方經濟社會事務。而我國目前財政轉移支付的目標定位還不夠明確,是以基本公共服務均等化還是以基本公共服務最低保障供應為導向來設計轉移支付制度,目前還有爭議。一般性轉移支付的計算公式難以達到有效調節地區財力平衡,保證全體居民享受均等公共物品服務的功能。第三,省以下財政體制尚未規範化、法制化建立起來。1994年的分稅制改革主要解決中央與省級政府之間財權劃分的問題,而對於省以下各級政府之間財力劃分的比例、規範等問題,卻遠未涉及。在實際運作過程中,省級政府多模倣中央與省級政府的財權劃分比例,處理省級政府與地市級政府的財力劃分。而中國長期以來的官場政治“潛規則”,也使得下級政府在與上一級政府在財力劃分比例、稅種歸屬等問題上,根本可能性性有與上級政府討價還價的餘地,被動地接受上級政府的財力分配,這樣也就造成了財力不斷上移,事權卻不斷下放,基層政府的日子越來越難過。

  六、公共支出各項改革配套推進、提升改革綜合效應的問題

  中國近年來推進的部門預算、政府收支分類、國庫集中收付等預算管理改革,成效顯著。但目前的公共支出管理體系還不盡完善,一個重要的方面在於預算管理的基礎性工作,像政府會計部分、政府會計基礎等能不能 位,而制約了上述各項改革土最好的办法 的綜合效應。推進政府會計改革是財政管理領域的一項基礎性變革,涉及面廣、技術性強,不僅是會計技術變更問題,更是管理理念更新問題。當前,中國推進政府會計改革主要面臨著政府單位界定、現行預算會計制度整合、權責發生制適用程度和重大事項會計處理、政府會計人員培訓以及政府會計資訊系統建設等諸多問題。

  摘自《發展和改革藍皮書》